美国在印太地区的战略调整及其地缘战略影响

2019-11-02 03:22 来源:未知

在11月23日发布的澳大利亚2017年外交政策白皮书中,人们可以轻易地发现三个特点。首先,随着美国对中东地区兴趣的减退,以及对伊斯兰国的打击行动渐趋尾声,澳大利亚彻底将印太地区确立为对外政策的重心。如果忽略标题,这更像是一份专门针对印太地区的政策报告,至少在未来十年中澳大利亚将把目光牢牢锁定在印太地区。其次,即使文件的副标题把“机会”一词放在首位,也无法掩饰通篇涌现出的强烈焦虑和不安。澳总理特恩布尔的演讲和文件正文都多次强调,澳大利亚正处于一个极速变化且充满不确定性的前所未有的时代。与2016年的国防白皮书相比,这种显着增强的急躁情绪正是川普政府在全球秩序领导方面退缩的后遗症。最后,无论是澳大利亚对地区战略环境中中美关系因素的描述,还是对处理中美关系的政策方向的阐释都比以往的官方文件更加直率和坦白。如果含糊其辞意味着犹豫不决,开诚布公则表明澳大利亚对地区环境的认识和政策方向渐渐趋于确定。笔者接下来将对此作进一步阐述。

  原标题:澳大利亚屡屡挑衅中国?亚太安全格局变化或为主因

鉴于印度及印度洋地区在美国重返亚洲战略中的重要性以及此次战略调整已经展现的印太整体战略特性,本文将以印太地区为考察重点,探讨美国在亚洲地缘战略变局下的战略调整布局和地缘战略影响。四美国战略调整对印太地区战略环境的影响尽管美国在印太地区的战略调整才刚刚起步,也远未形成一个清晰、明确的印太战略,甚至其未来发展还面临一定的不确定性,但从其目前业已做出的调整、布局和走向来看,至少在短期内。据美国战略与国际研究中心2012年 10月发布的《亚洲国防开支2000-2011》报告, 2000-2011年,亚洲国家的军费开支总体增加了1倍,其中中国、印度、日本、韩国和中国台湾是五个军费开支最多的国家和地区,中、印、日、韩四国军费开支分别增长了13.4%、3.6%、3.5%和4.8%。

在澳大利亚看来,它所处的地区安全环境正发生极速变化,随着地缘战略关系中的变数不断增加,地区发展前景更加扑朔迷离,充满不确定性,一些变量因素正使印太地区变得愈发复杂而竞争激烈。自第二次世界大战结束以来,澳大利亚就一直受益于美国建立并领导的国际秩序,支撑这个秩序的不仅是美国在亚洲和欧洲的同盟和军事存在,也包括开放市场、自由贸易原则以及促进国家间合作的国际法等国际规范。然而这个以美国实力和全球领导力为基础,并确保了澳大利亚国家安全和经济繁荣的秩序正受到多种力量的冲击。

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首先,随着过去几十年的全球化发展,权力已经在地区间悄然发生了转移。澳大利亚承认“在印太地区,包括东南亚地区,中国的实力和影响力正不断接近,甚至超越美国”,与以往委婉地使用“崛起”一词不同,新白皮书的第一页就用简短有力的一句话——“今天,中国正在挑战美国的地位”来表达担忧。

  资料图:参加美日澳海上联合演习的三国军舰。

作者简介:宗友,1970年生,上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副院长、教授,上海 200083

同时,其他国家,包括印度、印度尼西亚和巴西也在经历高速发展。随着越来越多的国家有能力塑造国际环境,各相差异的国家利益使国际社会在各种问题上越来越难以达成共识——“多边机构的效率将持续下降,作为国际体系基石的规范和原则也会受到侵蚀”。曾经,全球化和自由贸易以及由此带来的相互依赖性被认为能够有效促进国家间合作并缓解冲突,如今,经济力量逐渐成为战略对抗的手段,贸易和投资反而可能加剧对抗局势。

  参考消息网1月15日报道 在2017年的最后几个月里,原本风平浪静的中澳关系突然出现了一些“诡异”的波折。据新加坡《联合早报》报道称,在2017年12月,澳总理特恩布尔以担忧中国影响力干预澳洲政治为理由,宣布将推行新的《反间谍和外国干预法》,甚至用汉语叫嚣称“澳大利亚人民站起来了”,要“捍卫澳大利亚的主权”。同时,澳大利亚近期在南海的活动和对东南亚事务的参与也愈发频繁。据《澳大利亚人报》和中国媒体报道称,除在2017年9月至11月在南海海域主导了代号为“印太奋进-2017”海上联合演习外,澳大利亚海军舰艇和军机也多次在南海进行巡航和部署。在如今南海局势逐渐平稳,中澳经贸和外交关系也鲜有冲突的向好局面下,澳政府的“兴风作浪”之举究竟是出于何种考量呢?如果我们回顾近期澳大利亚在国内政治和国家安全战略方面的动向,或可从中看出一些端倪。

内容提要:印太地区正在成为下一个世界地缘战略中心。这里聚集了中国、印度等正在崛起的新兴大国,是全球经济最具活力的地区;它扼守着霍尔木兹海峡、马六甲海峡等全球最繁忙的海上能源、商业咽喉及海上通道;同时还是中国、印度、日本、美国等大国争夺地区领导权的博弈场所。此外,这里还存在诸多复杂的、悬而未决的领土和领海争端。鉴于该地区在全球地缘战略中日益增长的重要性,奥巴马政府的“亚洲再平衡”战略将印太地区作为一个战略整体,在此基础上对其亚洲战略进行重新调整和布局,加强与印度、澳大利亚等印太地区枢纽国家的政治、军事关系,拓展在印太枢纽地区的军事存在,以此塑造该地区的未来秩序,确保美国的国家利益和地区领导权。尽管这一战略调整还处于初期,未来发展还具有不确定性,但从其业已采取的举措来看,至少在短期内会对中国的周边战略环境产生消极影响。因此,中国必须高度重视,主动出击,采取应对之策,以塑造、维护一个有利于中国继续和平发展的印太地区环境。

然而,作为国际秩序捍卫者的美国却在川普政府的带领下成为反对它的急先锋,经济方面,贸易保护主义和反全球化思潮在大选中获得肯定,退出TPP是美国放弃地区自由贸易和市场开放原则的标志性举措,而美国公众“对开放性的怀疑,对文化认同和社会凝聚力所受影响的担忧都在增长”;安全方面,美国则对维持全球领导力需要承担的成本锱铢必较。

  综合目前外媒报道来看,澳大利亚政府近期对中国的无理指责,直接发端于澳国内政治局势的动荡。由于深陷“避税”和“双重国籍”丑闻以及澳国内的政党内斗,特恩布尔政府的支持率近期持续下滑,甚至可能面临提前下台的风险。据《澳大利亚人报》报道,特恩布尔的支持率一度由41%降至33%,而民众对其施政持负面评价的天数也已经打破了前总理阿伯特的记录。同时,随着中国近年来在澳大利亚的投资、移民不断增多,澳国内部分政客煽动的民众反华情绪也在不断蔓延。有澳国内的政客批评称,正是基于转移民众注意力以挽救政权危局的动机,特恩布尔才对中国“大放厥词”。据澳大利亚联合通讯社称,前新南威尔士州州长克里斯蒂娜·基尼利就指责特恩布尔蓄意散播“中国恐惧症”的动机是为了赢得地区补选,而这样做会引发民众的疑虑。所以说,澳总理此番发出挑衅中国的言论,很大程度上是基于“堤内损失堤外补”的政客策略。

关 键 词:印太地区;亚洲再平衡;地缘战略;中国周边战略;美国对外政策

虽然澳大利亚在去年也面临着地区权力分配上的相似变化,但有美国的坚定支持,前者显然对捍卫国际秩序充满了信心——2016年的国防白皮书充分展现了澳大利亚积极配合“亚太再平衡”战略的意愿。现在看来,川普政府在全球秩序领导方面的退缩,无疑给澳大利亚对战略环境的认识带来了尖锐而显着的变化。一个值得注意的不同点是新文件频繁而直白地用“权力平衡”的概念来描述中美和地区关系,这在2016年的国防白皮书中一次也没有出现。随着中国实力的不断增强,多边机构、国际组织和经贸活动调解作用的下降,以及美国面对责任的退缩,澳大利亚正逐渐丧失通过国际制度和规范维持国际秩序和稳定的信心。新白皮书点明,“冷战之后大国权力对抗的间歇已经结束”,在澳大利亚最悲观的揣测中,印太地区或许将在未来形成中美均势、多极较量的格局,并滑向缺乏国际规范约束,依靠胁迫力量达成利益和目标,凭借硬实力相互平衡的强权政治的危险边缘。而这将给一个同时和均势两方保持密切关系的地区中等强国带来颠覆性的影响。

  然而,特恩布尔为何能借“中国威胁”来兴风作浪呢?如果我们回顾前段时间澳政府发布的外交和安全政策文件则不难看出,澳大利亚近期在外交和安全领域的系列动向,根源在于澳大利亚对近年来亚太地区安全格局和实力对比变化的担忧,以及谋求变更自身国家安全战略的政策倾向。

随着中国和印度在亚洲的同时崛起以及全球经济及地缘政治重心由大西洋向印太地区(Indo-Pacific region)的历史性转移,印太地区作为一个整体正在受到美国、澳大利亚等国政府和战略界日益增长的关注。奥巴马政府的“重返亚洲”或“亚洲再平衡”战略以及澳大利亚政府的最新防务和国家安全白皮书都体现了对这一战略区域的高度重视,也在一定程度上预示着这一战略区域的未来地缘战略走向。国内外学界对美国重返亚洲已经进行了较为广泛的分析和研究,但既有研究多集中于西太平洋地区或美印、美澳关系,很少有学者将印太地区作为一个战略整体来进行分析和考察。鉴于印度及印度洋地区在美国重返亚洲战略中的重要性以及此次战略调整已经展现的印太整体战略特性,本文将以印太地区为考察重点,探讨美国在亚洲地缘战略变局下的战略调整布局和地缘战略影响。

为了使所有国家能够安全地追求各自的利益,尤其是避免中小国家利益在大国权力竞争中被忽视和碾压,澳大利亚疾声呼吁对基于规则运行的国际秩序进行保护和推广,并准备在经贸领域身体力行,确保包括“跨太平洋伙伴关系协定”和“区域全面经济伙伴关系协定”在内的经贸合作能够在秉承区域开放原则的同时得以最终实施。然而,即便国际制度和规范能够在一定程度上约束国家行为,有助缓解冲突,并给所有成员借由软实力影响国际事务的机会,但其建立和存续需要依靠相关利益者的硬实力支撑。当后者受到削弱或自主选择放弃责任,规范并不能维持其本身,结局将陷入一种无序的状态或是出现新的规则。澳大利亚显然也清楚这一点,这两种结局都不是它想要的,它想维护的只有源自美国实力的那个规则之下的国际秩序——“没有美国强大的政治、经济和安全合作,地区权力将转移得更快,澳大利亚将越发难以实现它所追寻的安全和稳定”。新白皮书不止一次强调美国对印太地区稳定的重要性,甚至代替美国作出判断:“澳大利亚政府认定美国的长期利益需求将确保美国继续其在印太地区的经济和安全合作”。洛伊研究所研究员詹姆斯·库仁对澳大利亚的这种心态概括得十分精准——“眼见一个全新的亚洲,却乞求旧日回头”。

  在澳政府对亚太地区实力对比的诸多担忧中,排在首要位置的就是对于中国崛起的担忧。澳大利亚政府近期发布的《2017年外交政策白皮书》明确表述称,“在印太地区,包括东南亚地区,中国的实力和影响力正不断接近甚至超越美国。”在白皮书的卷首更是直言“今天中国正在挑战美国的地位”。这一政策文件分析称,自二战结束以来,澳大利亚一直受惠于美国主导的亚太地区国际秩序,并在该秩序下通过军事同盟、自由贸易规则和国际法等机制,维护了澳大利亚的安全和经济利益。

一 印太概念的提出

因此,随着澳大利亚更多地透过“权力平衡”的概念棱镜看待地区关系,它也无可避免地投身到平衡中美地区权力的运动中来,新白皮书多次表示决心尽一切努力塑造一个符合澳大利亚利益的地区平衡。为此,一方面澳大利亚将继续增强自身力量,“在2020-21年之前政府将增加国防开支到GDP的2%,以建立一个更富能力、灵活和强大的国防力量”,其中“海洋能力的现代化以及国防部队的一体化建设是特别重点”。另一方面,澳大利亚将通过双边和小组形式,在经济和国防领域与印太地区民主国家开展更密切的合作,以此巩固并扩大其地区影响力。新白皮书对日本国防和战略政策改革表示支持,希望日本继续强化安全能力,并加强与澳大利亚尤其是在海洋安全领域的防务合作;其次,新白皮书建议在共同的海洋利益基础上,和印度尼西亚一同打击非法捕鱼,增进海上搜救合作并加强两国海军的联系;另外,新白皮书称印度现在位于澳大利亚国际合作伙伴关系中的第一梯队,希望深化两国国防合作和信息共享,并鼓励印度加强与东亚和美国的合作。同时,美-日-澳三边战略对话,印度、印尼和澳大利亚的印度洋三边一轨半对话,以及近期首次美-日-澳-印四方会面都展现出澳大利亚将双边关系由点到面向网络发展的政策意图。

  然而,在澳大利亚看来,近年来中国经济和军事实力的不断发展,以及由此带来的实力对比变化,令美国主导的亚太经济安全体系受到冲击。中国在东南亚和太平洋地区不断增加的经贸活动,以及在该地区维护自身安全利益的正当行为,在澳方眼里却变成了对于亚太地区现行国际秩序的所谓“挑战”。白皮书认为,这种“挑战”不仅可能损害澳大利亚的利益,也在增加亚太地区安全形势的不确定性。正是基于这种偏狭而近乎杞人忧天的担忧,澳大利亚才对于中国的正常经贸和军事活动产生出异常的负面反应。

从宽泛的意义上讲,印太地区涵盖印度洋和太平洋两大洋以及它们所毗邻的沿海国家。不过,当前美国等国政府和战略界谈论的印太概念主要是指从西太平洋到西印度洋的广阔海域及其沿海国家,或者确切地说,是从东经140°到东经60°、南接南印度洋、北抵沿海国家的广阔区域。①这一地理区域是当前全球经济最为活跃的地区,既有中国、印度这两大正在崛起的经济巨人,也包括日本、韩国和澳大利亚等发达经济体。它也是全球最主要的商业和能源通道,特别是霍尔木兹海峡和马六甲海峡更是连接西太平洋和印度洋的能源、商业咽喉(chokepoints)和海上生命线。

除了以上几个重点国家,澳大利亚对东南亚和南太平洋地区也颇为关注。特恩布尔总理在发布会上强调“将把东南亚地区提升为澳大利亚的首要优先事项”,而对南太平洋地区的承诺将和东南亚一样。东南亚地区首先是印太地区战略竞争的中心,除了与东盟加强沟通联系,并与马来西亚和新加坡这样的传统安全合作伙伴强化安全合作,澳大利亚还将尝试和新的伙伴建立合作关系;其次,随着极端宗教思想在世界范围内的传播扩散,东南亚地区成为全球恐怖主义的一个重点受灾区,这也给出于维护本土安全的澳大利亚一个与地区加强安全合作的契机。在南太平洋地区,澳大利亚致力加强与南太平洋岛国和新西兰的经济一体化建设,巩固澳新两国在地区经济、科技和教育等领域的绝对领导力,并与美国和法国保持在海洋监视和安全方面的合作,防止其他域外国家的渗透。由此可见,随着中美“权力平衡”的局面愈发凸显,地区国家在经济、军事和思想方面的势力范围争夺也越来越激烈。这是澳大利亚的第一层平衡术。

  同时,自特朗普上台后美国亚太政策的思路变化,进一步加剧了澳大利亚对自身未来地区地位和利益的担忧。在澳政府2016年发布的《国防白皮书》中,澳大利亚还对美国维系其主导亚太国际秩序的能力充满信心,并且对奥巴马政府推动的“亚太再平衡”战略抱有高度期待。然而,特朗普上台后对前任政策的弃置和“急转弯”,打乱了澳大利亚依赖美国的“如意算盘”。对于美国过度延伸的同盟关系和多边主义抱有疑虑的特朗普,主张在安全领域增加盟友的分担比例,减轻美国承担的防务压力,而在经贸领域则彻底抛弃跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的倡议,转向贸易保护主义和反全球化立场。

根据一些学者的研究,早在20世纪六七十年代,澳大利亚学者就从国际安全及战略角度提出了印太概念,认为维持印度洋和太平洋之间的平衡将有助于确保澳大利亚的国家安全。但长期以来,这一概念一直没有得到学界和决策圈太多的关注。②直到2010年以后,随着美国高调宣布重返亚洲和推行亚洲再平衡战略,这一概念才重新获得美国、澳大利亚政界和学界的重视。2010年1月,美国著名智库新美国安全研究中心发布一份题为《公域竞争:多极世界美国权力的未来》的研究报告,指出长期以来美国战略界对印度洋的重要性重视不够。鉴于印度洋日益增长的商业、能源和战略重要性以及中印两国在印度洋业已展开的战略竞争,美国应该加强与印度、日本等国的战略合作,限制中国的海上军事扩张,同时避免与中国发生海上冲突,确保印度洋的海上安全。③2010年10月,美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary R.Clinton)在夏威夷发表关于美国的亚洲政策演说时,首次提到印太概念,指出“鉴于印太盆地对于全球贸易和商业的重要性”,美国将按照“政治上可持续、操作灵活以及地域分散”三项原则重新调整在印太地区的军事部署,加强与澳大利亚、新加坡、菲律宾、泰国及印度的海上军事合作。④2011年11月,希拉里在《美国的太平洋世纪》一文里再次提到印太地区对于美国的战略重要性。她指出,从印度次大陆到美国西海岸的横跨太平洋和印度洋的广阔地区正在被航运和战略日益紧密地联系在一起。这一区域占据世界人口的一半,是全球经济的关键引擎,也是美国关键盟国和重要新兴大国中国、印度等国的聚集地。为维护该地区的和平与稳定以及确保美国在该区域的战略利益,美国将调整在印度洋和太平洋区域的军力部署,将这两洋区域整合为一个统一的可操作的概念系统,进一步发展与澳大利亚的军事同盟关系,将其由太平洋伙伴关系提升为印太伙伴关系。⑤国务院负责东亚事务助理国务卿科特·坎贝尔(Kurt Campbell)也指出,如何在操作层面将印度洋和太平洋联系起来,是美国战略思维面临的“下一个挑战”。⑥在同一年,美国和澳大利亚的多个著名智库单独或联合出版了数份关于印太地区海洋安全的研究报告,分析了印太地区在全球地缘战略中的地位、未来面临的主要安全挑战以及美国或澳大利亚政府的战略应对。⑦2013年3-4月份,美军太平洋司令部司令、海军上将塞缪尔·洛克利尔(Samuel J.Locklear)分别在美国国会两院作听证,详细论证了“印度-亚洲-太平洋”区域在美国全球战略中日益增长的重要性、面临的安全挑战以及奥巴马政府亚洲再平衡战略已经和行将采取的战略步骤。⑧2013年5月,美国国防部在夏威夷的研究机构“亚太安全研究中心”召开了题为“印太地区海上合作:中国、印度和美国视角”的学术研讨会,邀请了来自中国、印度和美国三方共计39名代表与会,全面探讨印太地区面临的地缘政治挑战、跨国安全问题以及多边合作。这是美国国防部首次召开的涉及整个印太地区海上合作的“1.5轨道”三边会议,体现了美国政府特别是国防部对这一战略区域的高度重视。⑨2013年6月,美国海军分析中心发布一份总结报告,对其为期18个月的关于印太海洋安全项目进行了全面总结,指出鉴于亚洲地区经济、贸易以及某种程度的政治整合,美国与印度战略关系的发展,美国、印度和中国在印太地区的地缘战略竞争,有理由相信印太沿海区域正在成为一个统一的战略区域。报告提出,尽管印度洋和西太平洋沿海地区面临的海洋安全挑战不尽相同,美国当前的亚洲战略重心也依然根植于亚太地区而非印太地区,但在未来10-15年里,美国的战略方向将逐渐转向印太地区。⑩③同样值得注意的是,澳大利亚政府在2012年及2013年发布的三份关于澳大利亚国家安全及国防的白皮书中,都将印太作为一个战略概念提出。在2013年的国防白皮书中,更是首次将确保印太地区的和平与稳定确定为澳大利亚的四大战略利益之一,并特别提出要确保这一区域的海上通道安全,维护澳大利亚的国家繁荣。

澳大利亚的第二层平衡术是在同中国的经济关系和同美国的安全关系之间作平衡。过去十年中,随着中国与澳大利亚的经贸往来和投资逐渐增长,中澳关系中政经分化的特点也越发明显。澳大利亚虽然选择在政治和安全领域与美国同进退,但仍希望中国保持经济增长动力,并在亚洲的经济发展中实现自身繁荣。根据新白皮书的判断,虽然不确定各种变化对各国政策的最终影响,但至少经济体和商业体还将维持相互贸易,在未来十年中,全球化会继续深入,亚洲经济将维持强劲增长,“亚洲经济增长、城市化和不断扩大的中产阶级将维持或者加强对矿产、能源、优质农产品和服务的需求”,而这正是澳大利亚寻求的经济发展机会之一。

  针对美国亚太战略的新动向,澳大利亚的《外交政策白皮书》不无疑虑地写道:“冷战之后大国权力对抗的间歇已经结束”。在时下的澳大利亚政府看来,特朗普政府的单边主义政策使得美国可能不再像从前以前愿意单独承担对于亚太地区的防务和经贸责任。换言之,面对实力日益增加的中国,美国或将不再替澳大利亚“挡枪”,从而迫使澳大利亚直接面对所谓的“中国威胁”。而美国在亚太地区改奉单边主义立场的倾向,也使得该地区的地缘权力结构在未来存在分化重组的可能,进而增加了该地区安全形势的不确定性。上述趋势,迫使澳大利亚“改弦更张”,寻求摆脱从前一意倚赖美国的安全战略。

虽然澳大利亚对地区战略环境和相应的政策应对有了比以往更坚定的认识,但隐藏在两层平衡术中的根本矛盾并没有获得解决。虽然澳大利亚一直标榜无需在中美之间做选择,但它仍然偏向在经贸方面选择中国,在政治安全方面选择美国。随着两国在印太地区战略竞争越来越激烈,澳大利亚政策立场的撕裂也会越来越严重。洛伊高级研究员山姆·罗格温在他的评论中指出了这个矛盾——总理“一方面承认中国崛起和地区多极化,另一方面坚持认为以美国为领导的基于规则运行的国际秩序不应该被触动”。另一名洛伊东亚研究项目主管梅丽登·瓦拉尔则心怀忧虑地指出,中国不可能永远资助会批判并试图改变它的力量。澳大利亚需要思考,这样的政策方向它还能维持多久,在那之后它又将走什么样的路。

上世纪八十年代,在美国越战后的一轮战略收缩中,澳大利亚也选择缩小自己的战略利益范围,形成了以本土防御为核心的国防政策方向。如今,在这个业已被全球化密切联系在一起,并将继续全面深化的地区环境中,澳大利亚选择主动出击,积极塑造自己所处的国际体系。虽然这些政策能否获得预期效果仍有待观察,但印太地区无疑将看到一个更加活跃的澳大利亚。

[责任编辑:huangxx]

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