美国国防预算未来发展趋势:2016-2030

2019-11-03 05:12 来源:未知

2016年1月,美国国会预算办公室发布了题为《2016未来年度防务计划的长期影响》的国防预算研究报告。2016版FYDP对国防部2016至2020年期间的各项工作计划进行了阐释,并提出了5年内的经费预算需求。该报告以此为基础,对国防预算内容做出了合理的分类,并对2021财年至2030财年的国防预算发展趋势进行了详尽分析与预测,同时还指出了引起国防预算变化的具体因素。这是美国国会预算办公室在2003年首次对国防部FYDP有效期之后10年的预算费用实施评估以来,进行的又一次形式相同的分析。本文根据该报告整理形成。

Discussing the National Defense Sicence and Technology Policies of USA after Cold War中国航空工业发展研究中心黄毓敏摘要:本文分析了冷战后美国国防工业和国防科技的发展环境,以及国家科技政策和国防科技政策的关系,重点阐述了冷战后美国的国防科技政策及其特点。关键词:科技政策国防美国一、国防工业和国防科技的发展环境不断变化冷战结束后,世界格局发生很大变化,由于国防预算尤其是采购预算的大幅削减,20世纪90年代国防工业进行了大规模的调整,掀起了企业大并购的浪潮,行业规模呈现萎缩局面。与此同时,美国经济在以信息产业为代表的高技术产业的带动下,获得了新一轮的经济增长。虽然"9.11"事件给美国造成的打击令人震惊,经济出现衰退,但是美国仍是世界唯一的经济、军事、科技超级大国。布什政府在号召全世界联合反对恐怖主义的大旗下,大搞单边主义,维护其独霸地位。在"9.11"事件导致美国的航空运输、旅游、保险业萧条的同时,美国军方成为最大的受益者。2003年国防预算激增到3790亿美元,比2002年增加了约14.5%,美国国防工业也开始了自20世纪80年代以来未曾出现过的繁荣,开始了新一轮武器装备研发和更新的热潮。随着科技的发展,战争形态发生了巨大变化。20世纪90年代,战争已经从机械化战争向信息化战争发展。90年代初期的海湾战争,高科技武器开始崭露头角,超视距作战、隐身技术、精确打击、电子战、信息战等高科技军事力量在现代战争中的作用越来越重要。2001年在阿富汗空、地联合的反恐行动中,更加强调信息的重要性,无人机、特种飞机的作用备受瞩目。国防科技的发展越来越成为影响军事能力建设的重要因素。 二、美国科技政策的历史沿革美国不仅是世界上最大的资本主义经济国家,而且是世界头号科学技术强国,科学技术的发展对于奠定和维持美国的国际技术经济地位起着举足轻重的作用。虽然,美国没有统一的中央行政机构管理科学技术问题,也没有统一的、定期发布的科技政策白皮书,但不可否认的是,美国政府愈来愈关注科技对国家竞争力和国防安全的影响和作用。二战的爆发,使美国政府的国家技术政策从以促进农业技术进步为主要目标的技术政策,转变为以研制军事新技术装备为主要目标的军事技术政策,联邦政府研究经费由农业研究经费占1/3的格局转变为军事研究经费占5/6的格局。冷战时期,美国联邦科学技术政策基本限于支持基础科学和以国家安全、健康、航空航天为主的传统政府项目。首先是加强对基础科学研究的支持。1950年,建立了国家科学基金会,为促进科学的基础研究、交流与教育提供资助。其次是以赢得冷战为目标重点保证国防科研的投入,构建了规模庞大的军事-工业复合体,为国防技术的发展建立了规模空前的研究和开发基地。这一时期美国的科技政策一方面造就了美国强大的军事技术优势;另一方面造就了一批重要的新兴产业。美国政府称之为政府技术的效益溢出。进入80年代,美国经济的国际地位受到西欧国家及日本的挑战,包括汽车工业在内的一系列重要产业纷纷陷入困境,美国政府认识到原有的技术创新模式和国防导向的科技政策已不能适应形势发展的需要。美国政府开始其冷战后期的政策调整,包括推动政府研究成果向私营企业的转移;消除企业间合作研究的反托拉司法障碍;制定和实施以增强美国长期国际竞争力的政府与企业合作计划等。冷战结束后,特别是克林顿执政时期,发布了一系列联邦科技政策文件,第一次明确地将科学技术作为经济增长的主要动力提出来,指出传统的科技政策局限于支持基础研究和面向任务的研究,已经不适应当前环境的挑战。明确了政府应制定和实施综合性的、系统的国家技术政策,使技术在促进经济持续增长、创造就业机会、改善生活质量和保障国防安全等诸领域的贡献最大化。这一时期美国科技政策的主要特点是:适应全球竞争环境,着眼于未来,重申基础研究和教育的重要性,以促进经济增长为目标,政府和企业共同致力于技术创新,提出建立军民一体化的工业基础。美国现任总统布什在竞选中提出要"重视科技,有效决策",在2001年1月就职演说中谈及科技政策时,再次重申要确保"信息化基础上的美国科技领先地位"。在与克林顿政府保持必要的政策连续性基础上,进行了一系列的调整,其战略指导方针更加强调大力推进高新技术尤其是信息科技,从而建设新世纪的"网络经济",确保美国在科技和经济上的绝对优势;强调加强国防高科技的研究与开发。三、国家科技政策与国防科技政策的关系从美国国家科技政策发展的历史沿革可以看出,美国的科技政策是与其社会背景、国家发展目标和世界形势密切相关的,政策的关注重点在具有高度公益性的部门和领域,例如农业、国防、公众健康等,并逐步朝着推动产业发展的方向变化。可以说,美国的科技政策已不是一项单纯涉及科学和技术的政策,而是与整个国家的目标、对内、对外政策紧密联系在一起,并为整个国家的经济发展和国防安全服务。国家科技政策中有大量针对国家安全、国家军事能力的内容,构成了国防部科技政策的具体指导,并通过联邦政府的国防预算体现国家的政策导向。国家科技政策的下游是联邦政府各职能部门为自己所管辖的研究与发展工作制定的符合联邦政府科技政策总目标的各自政策。国防部负责国防科技政策的制定。由于美国不存在专门的类似于科技部的政府机构发布定期的联邦科技政策白皮书,国防部也就没有类似的文件。但根据调研和资料分析,可以认为国防科技政策是通过国防报告书、四年防务审查报告、采办条例、国防科学和技术战略、国防科学和技术计划以及国防预算等体现出来的。国防报告书和四年防务审查报告在全面评估安全环境的基础上,提出美国军队应具备的军事能力,并藉此提出为保证军事优势而必须拥有的技术优势,可以视为国防科技发展方向的纲领性文件;国防科研投资方与执行方通过采办联系在一起,采办条例构筑了指导国防科研工作的规则和流程;国防科学和技术战略、国防科学和技术计划则是对重点技术领域的进一步明确;国防预算确定的各研发领域经费额度则是以联邦法律的形式、经济的手段明确了国防科技发展的具体方向。四、冷战后的国防科技政策1.充分利用民用技术和军用技术融合的趋势,加强同工业界的研发合作鉴于一方面国防部不再不计成本地单纯追求性能,其次随着信息时代的来临,民用经济逐渐引领了技术发展的潮流,再者随着防务朝着基于信息的方向发展,在军用和民用技术领域出现了越来越多的交融点,国防部愈来愈重视同工业界的合作。首先是加强政府部门和民间企业的研发合作,试图以一定的政府预算带动民用部门的国防科研投入。其次,由于民用部门通常能够在相对较短的生产周期提供低成本、高质量的产品,国防部通过采办改革扩大供应商基础,营造更加快捷地利用民用产品、民用技术的环境。为此,国防部实施了三项特别计划。民用技术转移计划。国防部民用技术转移计划覆盖很广的范围,包括民转军、军转民和两用技术,重要的技术转让手段是联合研究和发展协议,该协议目标是支持联邦开发的技术转让给私营部门,提高私营部门的经济竞争力。国防部实验室通过此协议参与工业界、大学、州和地方政府的联合技术开发,但所有资金由非联邦机构投入,在保证军、民用研发机构资源共享的同时,拉动民用部门的科研投资。民用运转和保障节约计划。许多国防部武器系统的使用周期远远大于最初设计的时间,随着设备的超龄服役,运转和保障成本必然增加。1997年,国防部开展了民用运转和保障节约计划,目标是提供种子资金,对现有的或即将突破的民用技术进行改进,开发一些部件,使其能够插入到军用系统中,从而增强武器系统的可靠性、降低维护成本、减少配件成本等。两用科学和技术计划。1997年,国防部启动了两用科学和技术计划,该计划中的项目必须开发两用技术;非联邦政府部门至少承担50%的成本,其中必需有私营公司;必须在竞争的基础上授予合同等。该计划不仅加强了国防部科研机构同工业界的合作,而且工业界也从中获益匪浅,例如,为企业提供了一定数额的科研资金;为企业间、企业与国防部实验室或大学间建立合作关系提供了有益的机制;企业可通过合作获取先进技术;增强了技术快速转化为防务系统的潜力。除上述三项计划之外,在武器系统中采用民用现成产品也变得越来越频繁。国防部为此做了大量的工作,例如,废除专门的军用条例和标准,允许部分中小型公司采用民用会计和审核办法;改革采办条例,鼓励世界一流的民品供应商将其先进技术提供给国防部。2.重视同大学和小企业的合作研发大学和小企业是参与国防部研发项目的两个重要部门。大学承担了国防部"6.1"基础研究计划项目中55%的份额。在同大学的合作中,国防部支持了大学中71%的电子工程的研究;63%的机械工程的研究;42%的航空工程的研究;42%的计算机科学的研究,尽管对大学科研的支持项目繁多、金额分散,但为人才的培养和关键基础科研成果的获得奠定了基础。另外,同小企业的合作研发也是非常重要的一环,小企业创新研究计划每年为防务相关的研发项目向小的技术公司提供大约5.5亿美元的资金,使得诸多小企业能够为军品提供系统和部件,例如,用于PAC-3反导弹导弹的加速计,就是来源于小企业创新研究计划,而且其大量的民用需求又使得军品成本降低。3.加快军事技术转化过程随着科技进步步伐的加快,产品的更新换代周期缩短,特别是信息技术更是以月为单位突飞猛进。另一方面,经济全球化蓬勃发展,技术的传播速度和传播范围也是前所未有的。国防科学技术若不迅速转化为产品并且尽早部署,技术优势就难以体现为军事优势,并且很有可能演变为敌人的军事优势。因此,美国国防部在近年的国防科研计划中非常注重技术的快速转移问题。国防技术的转化包含两个阶段,一是从科学技术迅速转化为产品,二是将产品快速地部署军队并投入使用。为此,国防部推出以下措施来保障技术转化。加强先期概念技术论证。先期概念技术论证计划启动于1995年,该计划的目标是通过应用非传统的采办方法,快速将成熟技术融合进武器系统从而迅速形成战斗力。ACTD项目与美国国防部的传统采购程序相比,效率更高。从概念探索到批量生产,按传统的实施过程一般历时10~15年,而ACTD的实施过程一般只有2~6年,主要是在ACTD中只对已经研制出原型的技术进行验证。强调作战试验。国防部指令5000.1特别强调了作战试验的重要性。防务科学局2001年夏季研究报告也指出,为使技术尽快转化为作战系统,必须充分发挥作战试验在武器系统发展中的作用,这包括加强建模和仿真试验、在各军种建立试验部门、成立作战红方、指定高级专门人员负责作战试验、为联合和多军种试验提供资金等。另外,为确保武器系统能够迅速地形成军事能力,国防部还要求采用渐进式采办策略,在每一批次能力的开发过程中,采用螺旋式发展方法等。4.改革武器出口控制政策武器出口是美国政府保证扩大国际影响、大赚美元的长期国策之一。冷战后,美国政府的武器出口控制政策发生较大变化,不仅出口额大幅增长,而且一改过去主要转让、出售过时、落后、退役武器的做法,将更多高技术的军事装备销往国外。出口控制政策的转变主要是基于两个出发点。首先是成本共担或构建联盟;其次是保护和维持美国国防工业基础。1986年,美国武器出口总额只占世界武器出口额的13%,到90年代中期已经超过了70%。1995年2月,白宫发布了新的《美国政府常规武器转让政策》,为未来的武器销售勾勒出几个目标,其中之一就包括增强国防工业基础。1996年9月,美国国防部成立了国际和商业计划办公室,负责为防务产品制造商的军品出口提供贷款担保。2000年5月,美国外交部会同国防部发布了《军贸安全倡议》,允许盟国间更多的技术共享。尽管一方面美国对其盟国的武器出口控制政策的趋势是放松管制,创造更灵活和广泛的武器贸易许可证方式,但另一方面更加严格地审查和控制武器技术,尤其是高技术的出口。随着技术的发展,某些军事技术已经很难同纯商业技术区别开来,某项关键技术既可用于民用领域也可用于军事领域,例如,先进复合材料技术、高性能计算机、通信设备和技术等,于是,许多不需要审查的民用技术被纳入两用技术目录,须经商务部审查后方可出口。而且,随着经济安全被放在了与军事安全同等重要甚至更为重要的地位,并由于诸多军事盟国都是美国的经济对手,美国对其传统盟国军事高技术的转让也更加审慎,例如,要求就产品、数据和服务的最终用途、再转让以及各国的基本出口控制规则的一致性等方面必须签订国际协议。五、美国国防科技政策的特点1.国防科技政策是国家科技政策的组成要素鉴于国防工业是事关国家安全的战略性领域,又具有资金需求量大、公益性明显、与国家内政、外交政策紧密相关等特征,国家科技政策在很大程度上概括了国防科技政策;另一方面,国防部的科技政策是在国家科技政策宏观指导下的具体化,包括国防科研战略、重点发展领域、科研活动方式等。2.没有统一、规范的政策白皮书美国分散决策、统一协调的科研体制决定了美国没有统一的、定期发布的的国家科技政策。国家的科技政策通过总统施政报告、政府报告、咨询委员会建议等形式发布,体现政府在一段历史时期内的科技重点,并以国家重大科研项目的形式体现。因此,也就不存在针对国防领域发布的国防科技政策书。事实上,国防科技政策是通过国防报告书、四年防务审查报告、采办条例、国防科技战略、国防科技计划和国防预算等一系列文件体现的。3.以安全环境、军事战略为基础,服务军队美国国家军事战略始终强调保持技术优势是保证军事优势的基础。国防部的科技战略和科研活动围绕增强军事能力和确保国家利益来进行,国防部三军种提出各自的军事技术研发重点,国防部汇总、审批后上报国会批复国防预算。国防预算支持的科研领域和经费额度在很大程度上体现国防部的科技政策。4.间接形成对国防科技工业的支持国防部科研项目中,20%的基础研究和70%的应用研究都由工业界承担,国防科技政策通过科研预算和科研合同不仅影响着国防工业,而且起到积极的支持作用。

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一、美国国防预算未来总体发展趋势

美国国防部已经宣布网络空间是一个新的作战域。国家、内部人士、恐怖分子、犯罪集团、黑客和其他个人和组织都可以利用网络手段妨害美国的安全。基于网络攻击的独特性,美国国防部2009年决定成立美国网络司令部,组织、装备、训练网络力量,以应对这些威胁。

美国国会预算办公室在研究的过程中将国防部基本预算经费中的六项用途合并为作战与维持、采办以及基础设施3大类经费,从而统一进行分析。

2012年美国开始建设网络任务部队。《2013财年美国国防部预算》就强调了优先保证网络空间的资源配置,以支持发展国防部网络安全能力。美国国防部首席信息官特里萨•塔凯在接受采访时表示,信息技术的国防预算为370亿美元,其中包括34亿美元用于网络安全,1.82亿美元给了网络司令部。今年2月27日基思在参议院军事委员会作证时说,2014财年网络司令部获得国会的拨款约为5.62亿美元。

图片 2图1:国防部计划中各类拨款经费支出

根据今年3月4日发布的《2015财年美国国防部预算》,2015财年美国国防部基础预算为4956亿美元,相比于2014财年的4960亿美元,减少了4亿美元。在2015财年安排了51亿美元的经费以支持防御性和进攻性网络空间作战能力,继续加强培训和建设网络任务部队。

报告认为,2016版FYDP有效期内各年度的基本预算基本保持不变,虽然2017年度的预算将略有增加,但其后逐年小幅降低直至2020年。“按照实际币值计算,2020年预算需求较2016年降低1.3%,但还是比2015年预算实际执行数额高出4.3%。”随后,2021年将跃升4%,并将逐年保持上升趋势,2025年时将达到5680亿美元,而后保持平稳至2027年,之后将再度升高,至2030年将达到5770亿美元。按照实际币值计算,FYDP计划有效期后10年的年均预算需求较其有效期内年均预算需求高6%。

2014年3月4日发布的美军《四年防务评估报告》也强调,美军将投入资金,建设网络部队,扩展网络空间作战能力,以在军事行动中支持作战指挥官。在2016财年结束前,美国将建成三支网络任务部队,共133个网络任务分队:国家任务部队(National Mission Forces),包括13个网络国家任务分队与8个国家支持分队,任务是防御对美国关键基础设施和关键资源的战略性网络攻击;作战任务部队(Combat Mission Forces),包括27个作战任务分队与17个作战支持分队,任务是支持区域性和功能性作战指挥官的作战需求;网络保护部队(Cyber Protection Forces),包括18个国家网络保护分队,24个部队网络保护分队和26个作战司令部和国防部信息网络保护分队,任务是保护国防部的信息环境和美国的关键军事网络。

二、美国未来国防预算中各类经费的发展趋势

2015财年防务预算还强调的其他方面包括支持美国网络司令部建设联合作战中心,联合作战中心将在2018财年启用;继续支持网络空间作战的科学技术项目,开发作战人员完成任务所必需的网络工具;继续支持防御性网络空间行动,为国防部网络提供信息保障和网络安全;增加作战司令部的人员,以整合与协调网络空间作战与其他领域的作战行动。

国防部预算中的三大类组成部分对于FYDP计划有效期后预算需求的上涨均有贡献,但是具体数额不同,而影响方式的差别则更大,下面将分别予以介绍。

预算文件中大多数与网络相关的项目都分布在具体的防务研究、开发、测试与鉴定项目中。这个部分,美国空军获得了最多的预算。空军的网络指挥活动获得6700万美元,而在2014财年这个项目只获得了3800万美元的预算;快速网络采办的资金从2014财年的220万美元增加到了2015财年的410.2万美元;2015财年增加了网络作战技术开发项目,相关的金额达500万美元。空军的进攻性网络作战的预算从2014财年的1400万美元下降到1340万美元,防御性网络作战的预算从580万美元下降到560万美元。国防部网络犯罪中心在去年获得288000美元资金之后,完全终止了。

首先,作战与维持经费由作战与维持工作拨款、军事人员经费两部分组成,主要用于维持军事系统的日常运行、军事基地运转、装备维护、备件采购、部队训练、卫勤保障、国防部系统文职薪酬、国防部保障承包商合同支付、军事人员薪金与伙食及各项福利等。在2016版FYDP中,作战与维持经费占总国防基本预算的39%,所占比重最大;军事人员经费占26%,位居第二。在该计划期间,“行动与维持类经费几乎保持不变,而军事人员经费2.6%的缩减将被作战与维持经费1.1%的增幅所抵消。”2016版FYDP有效期之后,如果执行国防部提交的预算计划,作战与维持类经费将稳步上涨。以年均高于通胀率1.3%的增长比例计算,2030年时将达3960亿美元。

国防部长办公室获得的网络安全研究资金达到1500万美元,国防部导弹防御局获得的网络安全研究资金为96.1万美元。国防信息系统局的网络安全倡议项目的采办费用几乎减半,从2014财年的1700万美元下降至2015财年的880万美元。国防部的联合信息环境项目获得了1330万美元的采购资金,去年这个项目没有获得资金。

图片 3图2:FYDP中行动与维持经费预算需求

总体而言,进攻性与防御性网络空间作战、信息保障、重要基础设施、研究和开发、国防高级研究计划局和其他领域的支出占据了网络领域防务支出的主要部分。一些保密项目可能也涉及到网络活动,这些“灰色地带”也可以归入网络领域,但是确切的数字无法知晓。最后我想指出的是,从最近几年美国防务预算的发展趋势来看,大部分任务领域的预算都普遍降低了,但是网络领域的预算却在不断增加。

其次,采办经费主要包括用于支付采购新型武器系统与大型设备并对现有装备进行升级改造的经费,以及拨付技术与武器的研发费用。报告认为,总体上来看,至2030年以前,采办经费平均值变化不大。2016版FDYP期间,采购类经费将继续占其整体预算约三分之一,至2020年,采购类经费支出总额将比2016年减少2.5%。其中,订购经费将增加2.4%,而研究、发展、测试与评估经费将减少10%。但是,FYDP有效期后的三年内,采办经费支出将上涨11%,于2023年达到峰值1910亿美元,至2030年又降到1710亿美元。

[责任编辑:蒋佩华]

第三,基础设施经费主要用于支付国防部所属设施的建设与翻修工程费用。该费用所占国防部总体预算经费比例较少。2016年基础设施类经费预算仅为84亿美元,仅占总国防预算的1.6%。而到2020年时又将减少16%。但至2030年时,该项经费将反弹至88亿美元。

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三、影响美国未来国防预算发展趋势的主要因素

美国国会预算办公室在报告中对产生以上趋势的主要原因进行了详尽分析,并认为主要与减员增效、采办阶段性发展以及基地与住房政策的改变有关。

首先,美国国防部未来将实行减员增效的政策,在军事人员数量与经费缩减的情况下,增加对作战与维持工作经费的投入力度。这实际上增加了军事人员的作战与日常工作任务,也使“军人人均活动经费持续增长这一长期趋势将继续保持下去。”同时,这也是美军信息化建设不断发展并加强军人信息化素质培养的必然结果。

其次,美国国防部各军种武器装备的研发、采办以及升级的阶段与周期均有所不同,因而他们在国防采办经费的占比在不同时期呈现出不同的变化趋势,并使总体经费的发展趋势保持平稳。报告认为,虽然在2016版FYDP期间,各军种采办经费占比保持不变。但是,之后的2021至2030年期间,“空军全面明确地制定出了数个新型武器系统的采购方案,而陆军在此期间相应计划的重点在于对现有武器系统进行投入经费相对较少的升级改造。”因此,空军在采购类经费中的比重将有所上升,年平均占比为40%,而陆军和其他国防相关活动在此期间经费占比下降,而海军的占比几乎保持不变。

第三,美国国防部基地调整与关闭政策需要不断与国会进行协商之后才能确定。虽然国会否决国防部的基地使用政策,可以节省大量经费。但基础设施在年久失修之后仍需要大批经费进行翻修与维护,这仍会造成2021至2030年期间该项经费的增长。

[责任编辑:蒋佩华]

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